Há uma fronteira tênue, mas fundamental, entre informar e se autopromover. No Jornalismo, aprendi cedo que a notícia pertence ao público, não a quem a assina. Quando migrei para o Direito, encontrei esse mesmo valor erguido à condição de norma constitucional: a publicidade dos atos públicos existe para o cidadão, não para o governante.
É sobre essa fronteira que este artigo se debruça.
A Administração Pública não age por vontade própria. Ela age por mandato legal, em nome de uma coletividade que não pode, ela mesma, exercer diretamente cada função do Estado. Dessa delegação nasce uma consequência óbvia, mas frequentemente esquecida: quem delega tem o direito de saber o que foi feito com o poder que concedeu.
O princípio da publicidade, inscrito no caput do art. 37 da Constituição Federal, é a positivação desse direito. Como leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ele “exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei”. A regra é a transparência; o sigilo é exceção, e exceção que exige fundamento legal expresso.
Isso importa especialmente quando falamos de serviços públicos. Uma obra concluída que ninguém sabe que existe, um benefício social que não foi amplamente comunicado, um programa de saúde que o cidadão desconhece. Tudo isso representa uma falha não apenas de comunicação, mas de finalidade. Porque o serviço público que não alcança seu destinatário simplesmente não cumpriu sua razão de ser.
Publicar, porém, não é o mesmo que informar com honestidade. E aqui mora um risco que o ordenamento jurídico brasileiro tratou de enfrentar.
É possível, e acontece com frequência, que uma campanha publicitária governamental seja, ao mesmo tempo, formalmente legal e substancialmente desonesta: quando omite etapas inacabadas de uma obra, quando infla números de atendimento, ou quando desloca o foco do serviço para a figura de quem o entrega. A publicidade deixa de informar e passa a performar.
O princípio da moralidade administrativa, também expresso no art. 37 da Constituição, é o antídoto jurídico para esse comportamento. Di Pietro, ancorada na lição de Maurice Hauriou, lembra que a moralidade administrativa implica “saber distinguir não só o bem e o mal, o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto”.
Ou seja, a moralidade não se confunde com a legalidade. Uma comunicação pode ser tecnicamente lícita e ainda assim violar os padrões éticos que o ordenamento impõe à Administração.
O art. 37, § 1º, da Constituição Federal é um dos dispositivos mais violados e menos punidos do ordenamento brasileiro:
“A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos.”
A norma é clara. A publicidade governamental tem uma finalidade constitucionalmente definida: educar, informar e orientar. E uma vedação expressa: não pode servir de vitrine pessoal para quem ocupa cargo público. O mandato é temporário; a obra, o serviço e o dinheiro público que os financiou pertencem ao povo.
Inclusive, o Supremo Tribunal Federal reafirmou esse entendimento no julgamento da ADI nº 6.522 de que norma constitucional que veda a promoção pessoal é autoaplicável. Portanto, o vício não é só político. É jurídico. E pode abrir caminho para responsabilização por improbidade administrativa, nos termos dos arts. 37, § 4º, e 85, V, da Constituição.
Ligada diretamente à questão da promoção pessoal está a impessoalidade, outro princípio do art. 37. Em sua dimensão mais prática, ela determina que os atos administrativos são imputáveis ao órgão ou entidade pública, não ao agente que os pratica. A obra não é do prefeito. O programa não é do governador. A política não é do ministro. São todos, sempre, da instituição e, por extensão, do cidadão.
Nenhuma campanha publicitária de órgão público deveria precisar do rosto ou do nome de quem está no poder para comunicar o que foi feito. Quando precisa, algo está errado. Não apenas esteticamente, mas juridicamente.
A publicidade tem limites também do outro lado: há situações em que a divulgação é vedada ou restrita. Segurança nacional, investigações em curso, dados sensíveis de pessoas físicas. Nesses casos, o próprio interesse público justifica o sigilo, e a Constituição o prevê expressamente no art. 5º, inciso LX.
A Lei Geral de Proteção de Dados (Lei nº 13.709/2018) e o Marco Civil da Internet (Lei nº 12.965/2014) acrescentam camadas importantes a esse equilíbrio, especialmente no ambiente digital. E a Emenda Constitucional nº 115/2022 fechou o ciclo ao elevar a proteção de dados pessoais ao patamar de direito fundamental.
Transparência, portanto, não é sinônimo de exposição indiscriminada. A publicidade legítima é aquela que informa sem expor, que esclarece sem constranger, que serve ao coletivo sem sacrificar o individual.
Ao fim, a publicidade na Administração Pública revela uma tensão que o Direito precisou aprender a nomear: entre o dever de informar e o impulso de se promover; entre a transparência que serve ao cidadão e a comunicação que serve ao político.
O ordenamento brasileiro respondeu isso com clareza: a publicidade é dever constitucional, seu conteúdo tem finalidade definida, e seu desvio tem consequências jurídicas.
Em seu voto, na mesma ADI citada neste artigo, a Ministra Cármen Lúcia, relatora do caso, mencionou o Ministro Menezes Direito, em voto condutor proferido no Recurso Extraordinário n. 191.668 (DJe de 30.5.2008):
“A regra constitucional do artigo 37, caput e parágrafo 1º, objetiva assegurar a impessoalidade da divulgação dos atos governamentais que devem voltar-se exclusivamente para o interesse social. Não quis o constituinte que os atos de divulgação servissem de instrumento para a propaganda de quem está exercendo o cargo público, espraiando com recursos orçamentários a sua presença política no eleitorado. O que o constituinte quis foi marcar que os atos governamentais objeto de divulgação devem revestir-se de impessoalidade, portanto, caracterizados como atos do governo e não deste ou daquele governo em particular”.
Como jornalista, aprendi que a melhor reportagem é aquela que serve ao leitor. Como jurista em formação, encontrei essa mesma lógica no art. 37 da Constituição. Não parece coincidência. Ambos, o Jornalismo e o Direito Administrativo, partem da mesma premissa. O poder de comunicar é delegado. E todo poder delegado tem limites.
Referências BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. BRASIL. Lei nº 12.965, de 23 de abril de 2014. BRASIL. Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018. BRASIL. Emenda Constitucional nº 115, de 10 de fevereiro de 2022. BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ADI nº 6.522/DF. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 39. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2026.
