Procurador Municipal em Araçatuba/SP, advogado e professor de Filosofia.Graduado em Direito e em Filosofia, com especialização em
Direito Constitucional e formação acadêmica complementar nas áreas de Ciências da Religião e Filosofia e Teoria doDireito. Sua atuação
profissional concentra-se noDireito Administrativo, com ênfase em licitações, parcerias com o terceiro setor e políticas públicas.
O Primeiro Setor é o Estado, que atua de forma soberana e pública para promover o bem comum, criando leis, prestando serviços públicos e intervindo na economia.
O Segundo Setor é o mercado, composto por empresas privadas que buscam lucro, regidas pela oferta, demanda e livre concorrência.
O Terceiro Setor é formado por organizações privadas sem fins lucrativos que visam o bem comum, com as seguintes características:
- Não pertencem ao Estado (não são públicas).
- Não distribuem lucros (eventuais excedentes são reinvestidos).
- Oferecem serviços de interesse geral (saúde, educação, cultura etc.), muitas vezes abaixo do custo.
- Formas jurídicas comuns: associações, fundações, cooperativas e organizações religiosas.
- Não é utilizada pela legislação do Terceiro Setor, mas a doutrina e a jurisprudência fazem essa referência.
Transferências obrigatórias: Decorrem de previsão constitucional ou legal (ex.: repartição de receitas tributárias, fundo a fundo).
Transferências voluntárias (Art. 25 da LC 101/2000 - LRF): o repasse de recursos financeiros para cooperação, auxílio ou assistência que não decorrem de determinação constitucional ou legal.
Políticas Públicas;
a) Viabilidade de lucro: Entidades sem fins lucrativos podem gerar excedentes, desde que reinvestidos em suas atividades (ex.: hospitais filantrópicos no SUS). Proibição: Distribuição de lucros a diretores ou sócios, sob pena de perda da sua qualificação.
Conceito e Natureza Jurídica: Entidades de direito privado, criadas por lei, sem fins lucrativos, para prestar assistência ou ensino a grupos específicos (ex.: Sistema S – Senai, Sesc, Senac). Financiadas por dotações orçamentárias ou contribuições parafiscais (cobradas pelo Poder Público, não pela entidade).
Conceito e Características: pessoas jurídicas de direito privado (fundações, associações ou cooperativas), sem fins lucrativos, criadas por servidores públicos para prestar serviços sociais não exclusivos do Estado (ex.: hospitais, universidades).
Diferença do contrato administrativo: Enquanto contratos têm interesses opostos (público vs. lucro), o convênio é um acordo de cooperação mútua, sem remuneração direta.
Características: 1. Instabilidade: Pode ser encerrado a qualquer momento por qualquer parte (Decreto 11.531/23); 2. Sem penalidades por rescisão: não pode haver cláusulas que obriguem permanência ou punam a desistência; 3. Forma de fomento e não delegação de serviços públicos, ou seja, trata-se de serviço público não exclusivo do Estado; 4. Avaliação focada em aplicação dos recursos e cumprimento do plano (controle financeiro-contábil).
Constituição Federal (Art. 199, §1º) e Lei 14.133/21 (Art. 184). Convênios seguem subsidiariamente o regime dos contratos administrativos.
A Lei 13.019/14 restringiu significativamente sua celebração.
TCU (Acórdão 2.468/2023): O termo "convênio" no art. 199, §1º, da CF tem sentido amplo, abrangendo acordos não comutativos (sem equivalência entre prestação e contraprestação).
Regulamentação Atual: 1. Federal: Decreto 11.531/2023 (regulamenta Lei 14.133/21) + Portaria Conjunta MGI/MF/CGU nº 33/2023; 2. Estadual/Municipal: Deve haver normativos próprios, adaptados à realidade local, evitando cópia de legislação alheia.
Celso Antônio Bandeira de Mello: Defende que a regra é a licitação ou chamamento público para garantir isonomia e transparência.
Posição Contrária: Se o objeto for singular e a entidade tiver aptidão exclusiva, a licitação é inexigível (não há competição possível). Se houver múltiplas entidades aptas, deve haver procedimento de seleção (simplificado ou licitatório).
2.4.1. Planejamento
Constatação das necessidades da Administração, do problema a ser resolvido e dos interesses públicos envolvidos.
É recomendável a realização de um estudo técnico preliminar - ETP (art. 18, §1º, da Lei nº 14.133/21), no que for aplicável, ou documento análogo
Dentre os pontos previstos no ETP, deve haver maior cuidado no que seria a análise das alternativas possíveis para o desenho da parceria, bem como a justificativa técnica e econômica da escolha do tipo de solução.
Conceito e Características
Definição: Acordo entre o Poder Público e uma Organização Social (OS) qualificada para gestão de serviços públicos, com repasse de recursos, bens e servidores.
Base Legal: Lei 9.637/1998 (regime de qualificação discricionária).
Posição do STF: Natureza de convênio amplo (ADI 1923), mas com vinculação a resultados; Não é delegação de serviço público, mas fomento direcionado (metas controladas pelo Estado). O modelo é válido, mas deve observar princípios da Administração Pública (Art. 37, CF).
1. Âmbito de Aplicação
Federal: Lei 9.637/98 (regulamentação específica) + Lei 14.133/21 (aplicação subsidiária). Abrange os serviços de saúde, educação, cultura, meio ambiente, pesquisa e tecnologia.
Estadual/Municipal: Podem criar normas próprias, desde que respeitem os princípios federais.
1. Natureza Discricionária da Qualificação
Não é direito subjetivo: A qualificação como Organização Social (OS) é ato discricionário do Poder Público (Art. 1º, Lei 9.637/98).
Limites da discricionariedade: deve observar princípios constitucionais (Art. 37, CF), em especial a motivação, impessoalidade, publicidade.
Além disso, deve observar os critérios objetivos fixados em ato regulamentar (Art. 20 da Lei 9.637/98).
3.4.1. União
Fases do Processo (Âmbito Federal)
3.5.1. Planejamento
1. Diagnóstico Inicial e Estudo de Viabilidade
Objetivo: Identificar a real necessidade da parceria e avaliar alternativas.
Ações:
- Mapeamento de stakeholders: Identificar entidades civis qualificadas (ex.: Manual de Publicização federal).
- Análise comparativa: custo da execução direta pelo Estado vs. parceria com OS.
- Impacto operacional e riscos (ex.: descontinuidade de serviços).
Jurisprudência (TCU Acórdão 2468/2023): critica decisões subjetivas sem embasamento técnico e exige evidências concretas para publicização.
Conceito e Características
1. Definição e Natureza Jurídica
Termo de Parceria: Instrumento celebrado entre o Poder Público e uma Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), qualificada na forma da Lei 9.790/99.
Diferença para Contrato de Gestão (Lei 9.637/98):
- OSCIPs recebem verbas públicas, mas não administram patrimônio público diretamente (como as OSs).
- Finalidade: Cooperação mútua, sem caráter lucrativo (não é terceirização – *TCU, Acórdão 5320/2021*).
1. Contexto e Problemas que Motivaram a Lei
A Lei 9.790/1999 surgiu para resolver dois principais problemas no terceiro setor:
A qualificação como OSCIP (Organização da Sociedade Civil de Interesse Público) é um procedimento em que a autoridade competente verifica se uma entidade sem fins lucrativos cumpre os requisitos legais para obter o título. Diferentemente das organizações sociais, essa qualificação é um ato vinculado — ou seja, se a entidade atender aos critérios, tem direito subjetivo ao título. A Lei nº 9.790/99 simplificou um sistema anterior, considerado burocrático e discricionário, visando maior credibilidade e fortalecimento das entidades.
4.4.1. Concurso de Projetos
Publicação do edital: O processo começa com a publicação de um edital que define prazos, objeto, critérios de seleção e valor máximo do projeto. O edital também inclui as especificações técnicas, que pode receber o nome de termo de referência com.
Apresentação: As OSCIPs interessadas apresentam suas propostas, com projetos técnicos e orçamentos detalhados.
Na fase de julgamento, a identidade da organização é mantida em segredo. Uma comissão, com a participação de um especialista e um membro do conselho de política pública (se houver), avalia as propostas.
4.5.1. Custos
1. Previsão Detalhada das Despesas no TP: o art. 10, §2º, IV, da Lei nº 9.790/99 exige que o TP discrimine item por item as despesas, incluindo: 1. Categorias contábeis utilizadas pela OSCIP; 2. Remunerações e benefícios de diretores, empregados e consultores vinculados ao projeto.
Finalidade: garantir transparência e planejamento eficiente e permitir avaliação de resultados (se os gastos geraram o impacto esperado).
1. Definição e Natureza Jurídica
A Lei nº 13.019/2014 estabeleceu um novo regime para parcerias entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil (OSCs), ampliando o conceito para incluir: 1. Entidades sem fins lucrativos; 2. Cooperativas de relevância social e; 3. Organizações religiosas que desenvolvam atividades de interesse público (desde que não exclusivamente religiosas).
1. Marco Regulatório Principal (Lei nº 13.019/2014)
Objetivo: Estabelecer relações transparentes, eficientes e eficazes entre o Estado e entidades sem fins lucrativos para atender demandas sociais.
Contexto Histórico: Criada após a CPI das ONGs, que identificou irregularidades na gestão de recursos, visando superar deficiências estruturais e culturais.
Princípios Adotados: 1. Governança pública e controle de resultados; 2. Transparência, participação popular e prevenção de ilícitos; 3. Chamamento público obrigatório (impessoalidade e igualdade).
1.Chamamento público:
Obrigatório, salvo dispensa ou inexigibilidade. Tem por objetivo selecionar a OSC garantindo princípios como legalidade, isonomia, moralidade, publicidade e julgamento objetivo. Deve ser claro, objetivo e simplificado (art. 23).
Fase preparatória: Indicar dotação orçamentária, nomear comissão de seleção, comissão de monitoramento e gestor da parceria e verificar capacidade operacional da Administração.
5.4.1. Plano de Trabalho
1. Apresentação do Plano de Trabalho
No âmbito federal: O plano é apresentado após a seleção, junto com a documentação de habilitação.
Outros entes (estados/municípios): Pode ser exigido durante o chamamento público, mas recomenda-se prever uma fase de diálogo técnico pós-seleção para ajustes (como no modelo federal).
A evolução das parcerias entre o setor público e o Terceiro Setor no Brasil é marcada por uma transição de um modelo burocrático (focado em regras formais) para um modelo gerencial (focado em resultados).
A tendência geral é de aproximação entre os instrumentos, impulsionada pela necessidade de maior eficiência, transparência e controle (accountability).
1. Regime Legal Aplicável (A Questão Central)
Há uma convivência de regimes legais, e a escolha pelo instrumento correto é acaba se tornando tortuosa.
Ponto de Atenção: O TCU entende ser impossível utilizar o MROSC (Lei 13.019/14) para parcerias na saúde, posição contrária a alguns entendimentos estaduais (como o do TJ-GO).
A questão do cômputo das despesas com pessoal das organizações do Terceiro Setor nos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF - Lei Complementar nº 101/2000) é um tema complexo e controverso, com implicações significativas para a gestão pública e a continuidade das parcerias. Apresentaremos neste tópico uma análise detalhada do cenário atual, baseada na legislação, jurisprudência e posicionamentos de órgãos de controle.
A Lei Federal nº 91, de 28 de agosto de 1935, foi o marco inicial para a concessão do título de Utilidade Pública Federal no Brasil.
Objetivo e Requisitos Iniciais: seu objetivo era declarar como de utilidade pública sociedades civis, associações e fundações constituídas com o fim exclusivo de servir desinteressadamente à coletividade, desde que preenchessem requisitos como personalidade jurídica, efetivo funcionamento e, originalmente, que os cargos de diretoria não fossem remunerados.
Diferentemente da UPF, o CEBAS permanece como um certificado de grande relevância prática, com efeitos jurídicos e fiscais bem determinados e concretos.
Fundamento Constitucional: Seu fundamento está no art. 150, VI, “c” e art. 195, § 7º, ambos da Constituição Federal de 1988, que isenta de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei.
1. Subvenções Sociais
Finalidade: Destinam-se a entidades privadas sem fins lucrativos que atuem de forma continuada em áreas essenciais: assistência social, saúde ou educação.
Base Legal: Art. 16 da Lei nº 4.320/64 e Art. 85 da LOA Federal 2025 (Lei nº 15.080/2024).
Princípio Norteador: Economicidade – Deve ser demonstrado que é mais vantajoso subsidiar a entidade privada do que o Estado manter uma estrutura própria.
Requisitos Formais: previsão na Lei Orçamentária Anual (LOA) e autorização legislativa específica para a transferência.
O B J E T I V O S D O C U R S O
Compreender o que é o Terceiro Setor;
Compreender o panorama sociopolítico em que surgem essas entidades;
Entender as peculiaridades de cada modelo de parceria com o terceiro setor;
Conhecer o entendimento dos órgãos de controle sobre o assunto;
