Resumo

O presente artigo analisa o regime jurídico das emendas parlamentares impositivas no Brasil, com ênfase em seus limites constitucionais e nos desafios relacionados à transparência e à racionalidade do gasto público. Parte-se da evolução do modelo orçamentário brasileiro, originalmente de natureza autorizativa, que passou a admitir crescente impositividade a partir das Emendas Constitucionais nº 86/2015, 100/2019, 105/2019 e 126/2022. O estudo examina as implicações desse novo arranjo à luz do presidencialismo de coalizão, destacando tanto os argumentos favoráveis — como o fortalecimento do papel do Legislativo — quanto as críticas relativas à fragmentação do planejamento estatal e aos riscos de ineficiência e opacidade. Analisa-se, ainda, a natureza jurídica das emendas e a construção jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, especialmente nas ADPFs 850 e 854 e na ADI 7.697, que consolidam a ideia de impositividade relativa, condicionada a critérios técnicos, transparência e controle. Por fim, investiga-se a Lei Complementar nº 210/2024 como instrumento de concretização desses parâmetros, com especial atenção à sua aplicação no âmbito municipal. Conclui-se que o modelo atual representa um equilíbrio instável entre política e técnica, exigindo o fortalecimento institucional e a adoção de mecanismos efetivos de controle para assegurar a legitimidade e a eficiência do orçamento público.

Palavras Chave: Emendas parlamentares impositivas; Transparência fiscal; Orçamento público

Abstract

This article analyzes the legal framework of mandatory parliamentary amendments in Brazil, focusing on their constitutional limits and the challenges related to transparency and public spending efficiency. It begins with the evolution of the Brazilian budgetary model, originally characterized by its authorizing nature, which has progressively incorporated elements of mandatory execution through Constitutional Amendments No. 86/2015, 100/2019, 105/2019, and 126/2022. The study examines the institutional implications of this transformation within the context of coalition presidentialism, highlighting both its potential to strengthen the role of the Legislature and the risks associated with fragmented planning, inefficiency, and reduced transparency. It further explores the legal nature of parliamentary amendments and the jurisprudential developments of the Brazilian Supreme Federal Court, particularly in ADPFs 850 and 854 and ADI 7.697, which establish a model of relative mandatory execution conditioned upon technical criteria, transparency, and accountability. Finally, the article evaluates Complementary Law No. 210/2024 as a regulatory instrument aimed at consolidating these constitutional parameters, with particular attention to its application at the municipal level. It concludes that the current model reflects a delicate balance between political discretion and technical constraints, requiring stronger institutional capacity and effective oversight mechanisms to ensure the legitimacy and efficiency of public budgeting.

Key Words: Mandatory parliamentary amendments; Fiscal transparency; Public budget

Sumário: Introdução; 1 – Do conceito e da classificação; 2 – As Emendas Impositivas no Presidencialismo Brasileiro – críticas e defesas; 3 – A natureza das emendas parlamentares e os limites constitucionais à sua execução; 4 – A Lei Complementar nº 210/2024 e a concretização dos limites constitucionais à execução das emendas parlamentares nos municípios; Conclusão; Referências

Introdução – Epítome histórico

Segundo a formulação clássica do princípio da separação dos poderes, tal como estruturado no constitucionalismo moderno, incumbe ao Poder Legislativo o exercício de sua função típica de elaboração das leis, admitindo-se, apenas de forma atípica, o desempenho de atividades administrativas voltadas à sua própria organização e funcionamento, como a realização de concursos públicos e a condução de procedimentos licitatórios. Em contrapartida, ao Poder Executivo atribui-se a condução da administração pública, a formulação e execução de políticas públicas e, de maneira central, a gestão do orçamento estatal.

Nessa perspectiva, conforme assinalado pelo Ministro Gilmar Mendes no julgamento da ADI 5.274, citando Barile, verbis:

no marco da separação de funções que orienta o Estado moderno, tem-se como próprio do Poder Executivo exercer a direção superior da administração pública, elaborar políticas públicas, desenvolver atividades de fomento, dentre outras. Plexo de funções que se conjuga com outra atribuição que lhe costuma ser imputada: a responsabilidade por gerir o orçamento público, instrumento vocacionado a fornecer as condições financeiras para a atuação estatal, a um só tempo que a conforma” (Barile, 2016, p. 235).

Todavia, as sucessivas reformas constitucionais implementadas a partir de 2015 vêm promovendo alterações significativas nesse desenho institucional, ao ampliar as prerrogativas do Poder Legislativo na definição e execução do orçamento público. A introdução e a expansão das chamadas emendas parlamentares impositivas representam, nesse contexto, uma inflexão relevante no modelo tradicional, deslocando parcela expressiva do poder decisório sobre a alocação de recursos públicos e tensionando os limites estruturais da separação de poderes.

Esse novo arranjo tem sido objeto de intenso debate na doutrina e na jurisprudência. De um lado, sustenta-se que a impositividade das emendas parlamentares fortalece a dimensão democrática do processo orçamentário, ao assegurar maior participação do Legislativo e reduzir práticas de barganha política na execução das despesas públicas, impondo critérios de impessoalidade e igualdade na destinação dos recursos. De outro, apontam-se efeitos potencialmente disfuncionais, tais como a fragmentação do planejamento estatal, a dificuldade de coordenação de políticas públicas, o risco de desequilíbrio fiscal e a ampliação de problemas relacionados à pulverização dos recursos e à redução da transparência.

No modelo originariamente previsto na Constituição de 1988, a execução das emendas parlamentares estava condicionada à disponibilidade de recursos e à discricionariedade do administrador público, conferindo à lei orçamentária natureza predominantemente autorizativa.[3]

Esse paradigma, contudo, foi progressivamente alterado por sucessivas emendas constitucionais. A Emenda Constitucional nº 86/2015 inaugurou o regime de execução obrigatória das emendas individuais, fixando o percentual de 1,2% da receita corrente líquida do exercício anterior, com destinação mínima de 0,6% para ações e serviços públicos de saúde. Posteriormente, a Emenda Constitucional nº 100/2019 ampliou a impositividade ao prever a execução obrigatória das emendas de bancada estadual, no montante de 1% da receita corrente líquida.

Na mesma linha de expansão, a Emenda Constitucional nº 105/2019 introduziu as chamadas transferências especiais — popularmente conhecidas como “emendas PIX” — permitindo a transferência direta de recursos a estados e municípios, sem vinculação a projetos ou instrumentos de cooperação formal.

Por fim, a Emenda Constitucional nº 126/2022 elevou o limite das emendas individuais para 2% da receita corrente líquida, distribuídos entre deputados e senadores, além de afastar tais despesas das limitações impostas pelo regime fiscal do art. 107 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).

Esse conjunto de transformações evidencia a transição de um modelo de orçamento predominantemente autorizativo para um arranjo marcado por crescente impositividade, cujas implicações institucionais, fiscais e democráticas demandam análise crítica à luz dos princípios constitucionais que regem o processo orçamentário.

1 – Do conceito e da classificação

As chamadas transferências especiais, introduzidas no ordenamento jurídico brasileiro como modalidade de execução das emendas parlamentares individuais, caracterizam-se pelo repasse direto de recursos financeiros ao ente federado beneficiário, independentemente da celebração de convênio ou de instrumento congênere. Por essa razão, passaram a ser popularmente denominadas “emendas PIX”. Nos termos do art. 166-A da Constituição da República, tais recursos integram o patrimônio do ente federado no momento de sua efetiva transferência, devendo ser aplicados em programações finalísticas inseridas nas áreas de competência do respectivo Poder Executivo, observado o regime jurídico constitucional aplicável. Ademais, ao menos 70% desses valores devem ser destinados a despesas de capital, o que evidencia a intenção do constituinte derivado de direcionar tais recursos a investimentos estruturantes.

Sob a perspectiva do controle, o regime jurídico das transferências especiais revela uma peculiar repartição de competências entre os órgãos de fiscalização. No âmbito do Processo TC 032.080/2021-2, o Tribunal de Contas da União assentou que  “a fiscalização sobre a regularidade das despesas efetuadas na aplicação de recursos obtidos por meio de transferência especial pelo ente federado é de competência do sistema de controle local, incluindo o respectivo tribunal de contas”. Em reforço a essa orientação, o Acórdão nº 518/2023 do TCU delimitou sua atuação à verificação das condições de transferência dos recursos, afastando a responsabilidade direta pela análise da regularidade da aplicação dos valores por estados, municípios e Distrito Federal.

Não obstante, a jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal tem avançado no sentido de reforçar os mecanismos de controle e transparência dessas transferências. No julgamento da ADPF nº 854, destacou-se que “em uma democracia e em uma república não existe alocação de recurso público sem a clara indicação de onde provém a proposta, de onde chega o dinheiro”, evidenciando a centralidade dos princípios da transparência e da rastreabilidade no processo orçamentário.

Em complemento, na ADI nº 7.688, assentou-se que as transferências especiais devem submeter-se ao sistema constitucional de controle previsto nos arts. 70, 71 e 74 da Constituição Federal, o que implica a atuação coordenada de órgãos como o Tribunal de Contas da União e a Controladoria-Geral da União, inclusive quanto a repasses pretéritos.

Ainda nesse contexto, tem-se admitido a cooperação institucional entre os órgãos de controle, conforme ressaltado pelo Ministro Flávio Dino na ADPF nº 854, ao afirmar que tal colaboração pode se concretizar mediante parcerias entre o TCU e os Tribunais de Contas estaduais, inclusive com a participação excepcional de seus membros na instrução processual, por simetria com o modelo adotado nos tribunais superiores.

Do ponto de vista jurídico, as transferências especiais possuem natureza de transferências voluntárias de origem federal, uma vez que decorrem de manifestação de vontade de agentes políticos federais — deputados e senadores — que destinam parcelas de suas emendas parlamentares a entes subnacionais. Tal característica as distingue das transferências obrigatórias, na medida em que não se configuram como repasses automáticos condicionados exclusivamente ao cumprimento de requisitos legais previamente estabelecidos.

Ademais, a impositividade das emendas parlamentares limita-se, em essência, à execução orçamentária e financeira no âmbito da União, não implicando obrigação incondicional de transferência de recursos a todos os entes federativos. Nesse sentido, o próprio art. 166 da Constituição prevê a possibilidade de limitação das emendas em caso de frustração de metas fiscais, o que evidencia o caráter relativo — e não absoluto — da impositividade.

Diversamente das transferências especiais, as transferências com finalidade definida vinculam os recursos à programação estabelecida na emenda parlamentar, devendo sua aplicação observar as áreas de competência constitucional da União, com maior grau de vinculação material e controle finalístico.

Por fim, no que se refere à classificação das emendas parlamentares impositivas, é possível distingui-las em três categorias principais. As emendas individuais são aquelas apresentadas por cada parlamentar em seu próprio nome, observados os limites regimentais aplicáveis.

Já as emendas de bancada estadual, por sua vez, destinam-se a projetos e ações estruturantes de interesse da unidade federativa representada, sendo vedada a individualização de benefícios ou a destinação a demandas personalistas.

Por fim, as emendas de comissão são propostas pelas comissões permanentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, possuindo caráter coletivo e devendo estar vinculadas a ações orçamentárias de interesse nacional ou regional, com identificação precisa de seu objeto.

Esse conjunto evidencia a complexidade do regime jurídico das emendas impositivas, especialmente no que concerne às transferências especiais, cuja disciplina tensiona, simultaneamente, os princípios da autonomia federativa, da separação de poderes e da transparência na gestão dos recursos públicos.

2 – As Emendas Impositivas no Presidencialismo Brasileiro – críticas e defesas

A complexidade do regime jurídico das emendas parlamentares impositivas — especialmente no que se refere às transferências especiais — não se esgota em sua conformação normativa, projetando-se de maneira significativa sobre suas implicações institucionais, fiscais e democráticas. Nesse contexto, a literatura especializada e a jurisprudência constitucional têm desenvolvido um conjunto expressivo de críticas e defesas acerca do modelo vigente, evidenciando a ambivalência de seus efeitos no interior do sistema político brasileiro.

De um lado, sustenta-se que a impositividade das emendas parlamentares representa um avanço no processo democrático, ao ampliar a participação do Poder Legislativo na definição das prioridades orçamentárias e ao reduzir a discricionariedade do Poder Executivo na execução das despesas públicas. Tal perspectiva encontra eco na compreensão de que o sistema político brasileiro historicamente se estruturou sob a lógica do presidencialismo de coalizão.

Como base no estudo da obra de Sérgio Abranches, pode-se entender que o presidencialismo de coalizão consiste em um arranjo institucional no qual a estabilidade do governo depende da formação e manutenção de alianças multipartidárias, marcadas por negociação contínua, distribuição de poder e elevada instabilidade. (Abranches, 1988)

O citado autor continua afirmando que “esse é, naturalmente, um processo de negociação e conflito, no qual os partidos na coalizão se enfrentam […] para obter cargos e influência decisória.” (Abranches, 1988, p. 28).

Nesse arranjo, a execução orçamentária historicamente desempenhou papel central como instrumento de coordenação política. Parafraseando Fernando Limongi e Argelina Figueiredo, o Executivo dispõe de amplos poderes de agenda e de execução orçamentária, o que lhe permite coordenar a ação legislativa e garantir apoio parlamentar. (Figueiredo; Limongi, 1999).

Nesse sentido, a impositividade das emendas parlamentares pode ser interpretada como uma tentativa de institucionalizar — e, em certa medida, limitar — esse poder discricionário do Executivo sobre a liberação de recursos, substituindo práticas informais de negociação por mecanismos juridicamente vinculantes. A execução obrigatória das emendas tenderia, assim, a reduzir a assimetria de poder entre os Poderes e a promover maior impessoalidade na distribuição dos recursos públicos.

De outro lado, contudo, as críticas ao modelo são igualmente robustas. Argumenta-se que a expansão das emendas impositivas não elimina a lógica do presidencialismo de coalizão, mas antes a reconfigura, deslocando o locus das negociações políticas para o interior do próprio orçamento público. Em vez de reduzir a dependência entre Executivo e Legislativo, o modelo poderia intensificar a fragmentação decisória e comprometer a racionalidade do planejamento estatal.

A introdução de mecanismos que pulverizam a alocação de recursos pode, portanto, enfraquecer essa capacidade organizativa, ao reduzir a centralidade do planejamento governamental. A fragmentação das despesas, orientada por interesses localizados, desloca o orçamento de uma lógica programática para uma lógica distributiva, dificultando a implementação de políticas públicas de caráter estruturante.

Além disso, o volume crescente de recursos alocados por meio de emendas parlamentares suscita preocupações quanto à eficiência do gasto público. Como apontam estudos empíricos

Parte da literatura empírica sugere que a descentralização de recursos por meio de emendas parlamentares pode estar associada ao aumento de riscos de uso ineficiente ou irregular de recursos públicos, especialmente em contextos de baixa capacidade institucional local.

A experiência brasileira revela um grau de intervenção do Poder Legislativo na definição do orçamento público significativamente superior ao observado em outras democracias contemporâneas. Conforme destaca Marcos Mendes, ao analisar comparativamente países da OCDE, o caso brasileiro apresenta singularidades relevantes:

Percebe-se que o montante de alterações feitas pelo Legislativo brasileiro é muito superior ao dos demais países da Tabela 2. Os parlamentos de Alemanha e Noruega não fizeram aumento ou substituição de despesas, apenas reduziram marginalmente a despesa proposta pelo Executivo, sem colocar outras no lugar. Em outros 14 países, o legislativo não emendou o orçamento ou o fez em montantes negligíveis, abaixo de 0,01% da despesa primária discricionária. Há dez países em que essa mudança fica abaixo dos 2%. Somente Estados Unidos, Eslováquia e Estônia aparecem acima dessa marca de 2%. Porém, mesmo esses países estão longe do que ocorre no Brasil, onde nada menos que 24% da despesa primária discricionária é alterada pelo parlamento. (…) O presente texto mostrou que as emendas parlamentares brasileiras alteram a proposta orçamentária do Poder Executivo em dimensão muito superior ao observado em países da OCDE. Não procede, portanto, o argumento de que o que se faz aqui é comum em várias democracias.” (Mendes, 2022).

Esse cenário é corroborado pela evolução recente do volume de recursos alocados por meio de emendas parlamentares, especialmente na modalidade de transferências especiais (conhecidas como “emendas PIX”). Conforme dados apresentados por Felipe Salto, observa-se crescimento expressivo ao longo dos últimos anos (Salto, 2023-2024):

• 2020: R$ 0,6 bilhão
• 2021: R$ 2,0 bilhões
• 2022: R$ 1,7 bilhão
• 2023: R$ 8,8 bilhões
• 2024: R$ 8,2 bilhões

No agregado, o montante total de emendas parlamentares atingiu, em 2024, aproximadamente R$ 49,2 bilhões, evidenciando a crescente centralidade desse instrumento na dinâmica orçamentária brasileira.

Diante desse quadro, intensificam-se as críticas quanto aos limites constitucionais da atuação parlamentar no processo orçamentário. Nesse sentido, sustenta-se que:

“O volume das emendas parlamentares atingiu patamares impraticáveis. O Poder Legislativo não pode se arvorar na função constitucional do Executivo, que é determinar as prioridades de alocação dos recursos públicos.” (Salto, 2024)

A análise desses dados sugere que o modelo brasileiro caminha para uma ampliação substancial do protagonismo legislativo na definição do gasto público, o que tensiona a lógica tradicional da separação de poderes e impõe desafios relevantes à racionalidade do planejamento estatal, ao equilíbrio fiscal e à coordenação de políticas públicas em âmbito nacional.

Esse dado reforça a preocupação de que, especialmente no caso das transferências especiais, a ausência de vinculação a projetos específicos e a flexibilização dos mecanismos de controle possam favorecer práticas clientelistas e a captura de recursos públicos.

Outro eixo crítico relevante refere-se à transparência. Como destaca Luís Roberto Barroso, “em uma democracia e em uma república não existe alocação de recurso público sem a clara indicação de onde provém a proposta, de onde chega o dinheiro” (STF, ADPF 854).

Tal afirmação evidencia a centralidade dos princípios da transparência e da rastreabilidade, especialmente diante de mecanismos como as “emendas PIX”, que tensionam os modelos tradicionais de controle.

Nesse cenário, parte da doutrina sustenta que o modelo atual configura uma forma de “parlamentarização” do orçamento público, na medida em que transfere aos parlamentares parcela significativa do poder decisório sem a correspondente responsabilização política. Como observa Flávio Dino:

é uma grave anomalia que tenhamos um sistema presidencialista convivendo com parlamentares que ordenam despesas discricionárias como se autoridades administrativas fossem. (STF, ADI 7697)

Por outro lado, há quem defenda que tais disfunções não decorrem da impositividade em si, mas da ausência de um regime jurídico suficientemente estruturado. Sob essa perspectiva, o problema residiria menos na ampliação do papel do Legislativo e mais na fragilidade dos mecanismos de controle, transparência e planejamento.

Diante desse quadro, verifica-se que as emendas parlamentares impositivas constituem um fenômeno jurídico-institucional de natureza ambivalente. Ao mesmo tempo em que buscam racionalizar e democratizar as relações entre Executivo e Legislativo — historicamente estruturadas sob a lógica do presidencialismo de coalizão —, também introduzem desafios significativos à coerência, à eficiência e à transparência do orçamento público. A adequada compreensão desse equilíbrio revela-se essencial para a avaliação crítica do modelo à luz da Constituição de 1988.

3 – A natureza das emendas parlamentares e os limites constitucionais à sua execução

A compreensão da natureza jurídica das emendas parlamentares ao orçamento público constitui ponto de partida indispensável para a análise dos limites constitucionais à sua execução. Tradicionalmente, o direito brasileiro consolidou o entendimento de que a lei orçamentária possui natureza autorizativa, não gerando, por si só, direito subjetivo à execução das despesas nela previstas.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal firmou orientação histórica segundo a qual a simples previsão orçamentária não assegura o recebimento dos valores correspondentes. Como assentado no julgamento do RE 34.581, “o simples fato de ser incluída uma verba de auxílio no orçamento não cria direito a seu recebimento”. De igual modo, na AR 929, consolidou-se que “a previsão de despesa, em lei orçamentária, não gera direito subjetivo a ser assegurado por via judicial” .

Esse paradigma foi reforçado na ADI 2680, ocasião em que se reconheceu a incompatibilidade da obrigatoriedade absoluta de execução do orçamento com o modelo constitucional brasileiro. Trata-se de um sistema que preserva margem de discricionariedade ao Poder Executivo, especialmente em razão de sua responsabilidade sobre a gestão fiscal e a disponibilidade financeira do Estado.

Desta feita, com a introdução das emendas impositivas no ordenamento constitucional brasileiro, inaugurou-se uma tensão entre a natureza tradicionalmente autorizativa do orçamento e a pretensão de vinculação da execução de determinadas despesas.

Todavia, a jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal tem caminhado no sentido de afastar a ideia de impositividade absoluta, reafirmando a necessidade de compatibilização com critérios técnicos e com o devido processo orçamentário.

Na ADI 7.697, em decisão de grande relevância teórica e prática, assentou-se que a execução das emendas parlamentares está condicionada ao atendimento de requisitos técnicos, cabendo ao Poder Executivo exercer controle sobre sua viabilidade. Destacou-se que, as emendas parlamentares impositivas somente podem ser executadas se atendidos, de modo motivado, os requisitos técnicos, sendo atribuição típica do Poder Executivo aferir tais condições.

A decisão explicita que a impositividade não elimina o dever de análise administrativa, mas, ao contrário, impõe uma atuação qualificada do Executivo, que deve verificar a compatibilidade da despesa com o planejamento público, metas fiscais e limites legais.

Nesse contexto, a doutrina e a jurisprudência convergem para a compreensão de que a impositividade é relativa, admitindo restrições fundadas em impedimentos de ordem técnica, insuficiência de planejamento ou incompatibilidade com as diretrizes orçamentárias.

Essa concepção, ao afastar a ideia de execução automática das emendas, projeta-se diretamente sobre o controle constitucional das práticas orçamentárias recentes, sobretudo naquelas hipóteses em que a ausência de critérios objetivos compromete a transparência e a racionalidade do gasto público.

O debate sobre as emendas parlamentares ganhou novo contorno com a análise das chamadas emendas de relator (RP9), no âmbito da ADPF 850, posteriormente aprofundada na ADPF 854.

O Supremo Tribunal Federal reconheceu que práticas orçamentárias marcadas pela ausência de identificação dos autores das emendas e pela destinação genérica de recursos violam princípios estruturantes do regime fiscal, especialmente transparência, publicidade e responsabilidade fiscal.

A Ministra Rosa Weber enfatizou que a execução orçamentária deve observar critérios materiais de validade, destacando que toda decisão alocativa de recursos públicos deve estar registrada e disponível ao conhecimento público, garantindo rastreabilidade e controle social .

A decisão também densificou o conteúdo do art. 163-A da Constituição, estabelecendo que a transparência fiscal envolve não apenas publicidade formal, mas também:

• clareza das informações;
• completude dos dados;
• rastreabilidade das decisões;
• acesso público efetivo.

Posteriormente, na ADPF 854, sob relatoria do Ministro Flávio Dino, o Tribunal consolidou entendimento no sentido de que não é compatível com a Constituição a execução de emendas sem observância de critérios de transparência, eficiência e rastreabilidade, condicionando sua execução ao cumprimento de requisitos técnicos rigorosos.

Dentre esses requisitos, destacam-se:

• apresentação de plano de trabalho;
• compatibilidade com o PPA e a LDO;
• demonstração de entrega efetiva de bens e serviços;
• observância de regras de transparência;
• respeito às metas fiscais.

Trata-se de marco jurisprudencial que redefine o regime jurídico das emendas parlamentares, deslocando o debate da mera obrigatoriedade formal para a legitimidade material da execução orçamentária.

Outro eixo relevante da jurisprudência diz respeito à preservação da separação dos poderes no âmbito da execução orçamentária.

Os tribunais têm reiteradamente afirmado que o Poder Legislativo não pode, sob o pretexto de disciplinar emendas parlamentares, impor obrigações operacionais ao Executivo que interfiram em sua autonomia administrativa.

Exemplo paradigmático é o entendimento segundo o qual normas que estabelecem prazos rígidos, formas específicas de execução ou detalhamento excessivo de procedimentos administrativos violam a separação dos poderes, por invadirem a esfera de gestão do Executivo .

Na mesma linha, a jurisprudência estadual tem aplicado o princípio da simetria federativa para invalidar normas municipais que:

• alteram critérios constitucionais de cálculo das emendas;
• ampliam indevidamente percentuais de execução;
• interferem no planejamento orçamentário.

Essas decisões reforçam que a atuação legislativa em matéria orçamentária encontra limites não apenas formais, mas também estruturais, vinculados ao desenho constitucional da separação de funções.

Por fim, a jurisprudência recente reafirma, mesmo após a constitucionalização das emendas impositivas, a inexistência de direito subjetivo absoluto à execução das verbas.

Decisões judiciais têm reconhecido que a simples indicação orçamentária não assegura o repasse imediato dos recursos, sobretudo quando ausentes requisitos técnicos ou legais para sua execução.

Nesse sentido, destaca-se entendimento, exaro da ADI 7.697, segundo o qual a execução de emendas parlamentares impositivas deve atender a critérios técnicos e legais, não sendo garantida apenas pela previsão orçamentária.

Essa orientação confirma a permanência — ainda que mitigada — da lógica autorizativa do orçamento, agora combinada com um regime de impositividade condicionada.

A análise da evolução jurisprudencial demonstra que o regime das emendas parlamentares no Brasil passou por profunda transformação, especialmente após a introdução das emendas impositivas.

Contudo, longe de instaurar uma obrigatoriedade absoluta, o Supremo Tribunal Federal e os tribunais pátrios vêm construindo um modelo de impositividade qualificada.

Dessa forma, consolida-se o entendimento de que a execução das emendas parlamentares não constitui um direito incondicionado, mas sim uma prerrogativa institucional sujeita aos limites constitucionais que regem a gestão das finanças públicas.

4 – A Lei Complementar nº 210/2024 e a concretização dos limites constitucionais à execução das emendas parlamentares nos municípios

A promulgação da Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024, representa marco normativo relevante na disciplina das emendas parlamentares no ordenamento jurídico brasileiro. Editada em contexto de crescente judicialização da matéria, especialmente após os julgamentos proferidos pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 850/854 e na ADI 7.697, a norma tem por finalidade estruturar critérios objetivos para a proposição, análise e execução das emendas, conferindo maior densidade jurídica ao chamado devido processo orçamentário.

A LC nº 210/2024 assume, assim, papel de norma integradora, voltada não apenas à regulamentação procedimental, mas também à concretização de parâmetros constitucionais como transparência, eficiência, planejamento e responsabilidade fiscal. Trata-se de diploma que busca compatibilizar a atuação parlamentar com os limites materiais impostos pela Constituição, afastando práticas que comprometam a racionalidade do gasto público.

Nesse sentido, a lei estabelece um conjunto de exigências diretamente alinhadas às diretrizes fixadas pelo Supremo Tribunal Federal, especialmente no que se refere à necessidade de controle técnico da execução orçamentária. Dentre tais exigências, destacam-se: a identificação precisa do objeto das emendas, com vedação a designações genéricas ou ambíguas; a observância de critérios técnicos definidos pelos órgãos setoriais — notadamente no âmbito do Sistema Único de Saúde —; e a indicação de conta específica para movimentação dos recursos transferidos. Tais medidas visam assegurar a rastreabilidade das despesas e impedir a utilização indevida de recursos públicos.

Um dos aspectos mais relevantes da LC nº 210/2024 consiste na sistematização das hipóteses de impedimento de ordem técnica para a execução das emendas parlamentares, previstas de forma taxativa em seu art. 10. A positivação dessas hipóteses representa importante avanço institucional, na medida em que delimita objetivamente as situações em que a não execução das emendas é juridicamente legítima.

Entre os impedimentos previstos, destacam-se: a ausência de projeto técnico aprovado, quando necessário; a falta de comprovação da capacidade financeira do ente beneficiário para manutenção do empreendimento; a incompatibilidade do objeto com o programa do órgão executor; a ausência de pertinência temática com a finalidade institucional da entidade beneficiária; a não apresentação ou reprovação do plano de trabalho; e a inobservância da legislação aplicável ou dos critérios técnicos da política pública correspondente. Soma-se a isso a exigência de compatibilidade com os princípios constitucionais da administração pública, previstos no art. 37 da Constituição Federal.

A lei também atribui às áreas técnicas dos órgãos executores o dever de identificar e formalizar a existência de impedimentos, sob pena de responsabilização, reforçando a centralidade da análise técnica no processo de execução orçamentária. Tal previsão evidencia a consolidação de um modelo em que a execução das emendas parlamentares deixa de ser compreendida como ato meramente político, passando a ser condicionada a critérios objetivos de legalidade e eficiência.

Outro ponto de destaque é a vedação, prevista no art. 14, à criação de restrições específicas às emendas parlamentares que não se apliquem às programações discricionárias do Poder Executivo. Essa regra busca evitar distorções no tratamento jurídico das despesas públicas, garantindo isonomia entre as diferentes modalidades de programação orçamentária e prevenindo discriminações indevidas.

A aplicação dos parâmetros estabelecidos pela LC nº 210/2024 no âmbito municipal deve observar, além das disposições legais, os princípios constitucionais da simetria e da separação dos poderes. Nesse contexto, as leis orgânicas municipais e a legislação infraconstitucional local devem se conformar às normas gerais de direito financeiro estabelecidas pela União, não sendo admissível a criação de regimes jurídicos que destoem do modelo constitucional.

O Supremo Tribunal Federal já assentou, no julgamento da ADI nº 6.308/RR, que normas relativas ao processo orçamentário e às finanças públicas possuem caráter nacional, impondo-se sua observância pelos demais entes federativos. Dessa forma, eventuais inovações normativas no âmbito municipal devem limitar-se ao caráter regulamentar, sem afrontar as diretrizes gerais fixadas pela Constituição e pela legislação federal.

No tocante à execução das emendas, aplica-se, por analogia, o disposto no art. 166-A, §1º, da Constituição Federal, sendo vedada a utilização dos recursos para pagamento de despesas com pessoal e encargos sociais, inclusive de inativos e pensionistas, bem como para amortização de dívidas. Essa limitação reforça a destinação finalística das emendas, voltada à implementação de políticas públicas e à realização de investimentos.

Ademais, revela-se recomendável a adoção de práticas administrativas que promovam maior transparência e previsibilidade na execução orçamentária. Nesse sentido, a aplicação analógica do art. 2º, §6º, da LC nº 210/2024 — ainda que originalmente voltado às emendas de bancada — mostra-se pertinente, especialmente no que se refere à necessidade de divulgação prévia, pelos órgãos executores, dos projetos de investimento, estimativas de custos e critérios técnicos a serem observados.

A publicação dessas informações, preferencialmente até 30 de setembro do exercício anterior ao da lei orçamentária anual, contribui para o aperfeiçoamento do planejamento público, permitindo maior alinhamento entre as propostas parlamentares e as prioridades administrativas. Além disso, fortalece os mecanismos de controle social e institucional, em consonância com os princípios da transparência e da publicidade.

A Lei Complementar nº 210/2024 consolida um novo paradigma na execução das emendas parlamentares, marcado pela superação de práticas informais e pela institucionalização de critérios técnicos, jurídicos e administrativos.

Ao estabelecer parâmetros objetivos para a proposição e execução das emendas, a norma reforça a ideia de que a impositividade orçamentária não se traduz em liberdade irrestrita de alocação de recursos, mas sim em prerrogativa condicionada ao respeito ao planejamento público, à legalidade e à eficiência.

No âmbito municipal, a observância desses parâmetros revela-se ainda mais relevante, diante das limitações estruturais e financeiras dos entes locais. A incorporação das diretrizes da LC nº 210/2024, aliada à fidelidade ao modelo constitucional, constitui medida essencial para assegurar a adequada gestão dos recursos públicos e a efetividade das políticas públicas.

Dessa forma, a evolução normativa e jurisprudencial recente aponta para a consolidação de um modelo de governança orçamentária mais transparente, técnico e responsável, no qual a atuação parlamentar e administrativa se harmoniza em prol do interesse público.

Conclusão

A análise desenvolvida ao longo do presente estudo evidencia que o regime jurídico das emendas parlamentares no Brasil atravessa um momento de profunda inflexão institucional. A transição de um modelo historicamente autorizativo para um sistema que admite a impositividade — ainda que qualificada — revelou não apenas tensões entre os Poderes, mas também fragilidades estruturais na governança orçamentária.

Se, por um lado, a constitucionalização das emendas impositivas buscou reforçar o papel do Parlamento na alocação de recursos públicos, por outro, a prática demonstrou que a ausência de critérios técnicos, transparência e controle pode converter esse instrumento em mecanismo de captura do orçamento por interesses fragmentados e, não raramente, opacos. Foi justamente esse descompasso entre desenho normativo e prática institucional que impulsionou a atuação do Supremo Tribunal Federal, especialmente nos julgamentos das ADPFs 850 e 854 e da ADI 7.697.

Nesse contexto, a Lei Complementar nº 210/2024 surge como tentativa de racionalização do sistema, incorporando ao plano infraconstitucional exigências que já se encontravam latentes na jurisprudência constitucional. Ao estruturar critérios objetivos para a execução das emendas e ao positivá-los de forma detalhada, a norma desloca o eixo do debate: deixa-se de discutir a mera obrigatoriedade formal da execução para se enfatizar a legitimidade material do gasto público.

Todavia, não se pode incorrer em uma leitura excessivamente otimista desse novo arranjo normativo. A positivação de requisitos técnicos, embora necessária, não é suficiente para assegurar, por si só, a integridade do processo orçamentário. Persistem desafios relevantes, especialmente no que se refere à capacidade institucional dos entes federativos — em particular dos municípios — de implementar, fiscalizar e operacionalizar tais exigências de maneira eficiente e contínua.

Além disso, há risco de que a complexificação procedimental introduzida pela LC nº 210/2024 seja instrumentalizada como mecanismo de bloqueio seletivo da execução das emendas, deslocando o problema da opacidade para o campo da discricionariedade técnica. Em outras palavras, o mesmo sistema que busca conter abusos pode, se mal aplicado, abrir espaço para novas formas de assimetria decisória entre os Poderes.

Por essa razão, o verdadeiro desafio não reside apenas na conformidade formal com os requisitos legais, mas na construção de uma cultura institucional orientada pela transparência, pela responsabilidade fiscal e pelo compromisso com a efetividade das políticas públicas. A centralidade da técnica, reafirmada pela legislação e pela jurisprudência, deve ser compreendida não como instrumento de restrição arbitrária, mas como garantia de racionalidade e legitimidade na gestão dos recursos públicos.

No âmbito municipal, esse desafio assume contornos ainda mais sensíveis. A necessidade de observância das normas gerais de direito financeiro, aliada às limitações administrativas e financeiras locais, exige soluções que conciliem rigor técnico com viabilidade prática. A aplicação das diretrizes da LC nº 210/2024, nesse cenário, deve ser acompanhada de medidas de capacitação institucional e fortalecimento dos mecanismos de controle interno e externo.

Em última análise, a evolução recente do regime das emendas parlamentares revela uma tentativa de reequilíbrio entre política e técnica no processo orçamentário. O êxito desse movimento dependerá, contudo, não apenas da qualidade das normas produzidas, mas, sobretudo, da forma como serão interpretadas e aplicadas pelos atores institucionais.

A impositividade das emendas, portanto, não pode ser compreendida como um direito absoluto do parlamentar, nem como uma faculdade irrestrita de execução pelo Executivo. Trata-se, antes, de uma prerrogativa condicionada, inserida em um sistema constitucional que exige coerência, transparência e responsabilidade. É nesse ponto — na tensão entre vontade política e limites institucionais — que se define, em última instância, a qualidade democrática do orçamento público brasileiro.

Referências

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Sodré, Antonio; Alves, Maria. Relação entre emendas parlamentares e corrupção municipal no Brasil. 2010.

Supremo Tribunal Federal. ADI 7697. Rel. Min. Flávio Dino.

Supremo Tribunal Federal. ADPF 854. Rel. Min. Flávio Dino / Luís Roberto Barroso.

[1]Pós-Doutor em Saúde Coletiva pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro e em Trabalho, Saúde e Sociedade pela Universidade Santa Úrsula-RJ. Doutor em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie, com Bolsa Mérito MackPesquisa. Mestre em Direito (Justiça, Empresa e Sustentabilidade) pela Universidade Nove de Julho (Uninove). Especialista em Direito Processual – Grandes Transformações pela Universidade do Sul de Santa Catarina (Unisul) e em Ciência Política pela Unicesumar. Professor convidado da Pós-Graduação Lato Sensu em Direito na Universidade Presbiteriana Mackenzie, no CEPED da UERJ e na Legale Educacional. Membro do IAB (Instituto dos Advogados Brasileiros) e do IBEDAFT (Instituto Brasileiro de Estudos de Direito Administrativo, Financeiro e Tributário). Advogado. Foi Secretário Municipal de Administração de Penápolis-SP, Procurador Jurídico de Alto Alegre-SP e é o atual Secretário de Assuntos Jurídicos de Araçatuba-SP. Advogado e Economista.

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[3] Segundo Kiyohi Harada, citado na ADI 2680: “a lei orçamentária difere das demais leis, caracterizadas por serem genéricas, abstratas e constantes ou permanentes. Ela é, na verdade, uma lei de efeito concreto para vigorar por um prazo determinado de um ano, fato que, do ponto de vista material, retira-lhe o caráter de lei. Exatamente, essa peculiaridade levou parte dos estudiosos a sustentar a tese do orçamento como ato-condição”. (HARADA, Kiyoshi. Direito financeiro e tributário. 7ª ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 82). Pertinente citar que: “As normas constitucionais de processo legislativo não impossibilitam, em regra, a modificação, por meio de emendas parlamentares, dos projetos de lei enviados pelo Chefe do Poder Executivo no exercício de sua iniciativa privativa. Essa atribuição do Poder Legislativo brasileiro esbarra, porém, em duas limitações: a) a impossibilidade de o parlamento veicular matérias diferentes das versadas no projeto de lei, de modo a desfigurá-lo; e b) a impossibilidade de as emendas parlamentares aos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, ressalvado o disposto nos §§ 3º e 4º do art. 166, implicarem aumento de despesa pública (inciso I do art. 63 da CF)’ ( ADI 3.114, Relator o Ministro Ayres Britto, Plenário, DJ 7.4.2006).