Aspectos práticos do processo de cassação de mandato de prefeito e vereador.
Neste artigo, a EFFIUS vai elucidar algumas dúvidas que surgem durante o processo de cassação de mandato de Prefeito ou Vereador que o texto legal é omisso e, por vezes, acarretam nulidade do processo de cassação em decorrência da sua judicialização.
O propósito é auxiliar os assessores e procuradores parlamentares na orientação da comissão processante quanto a legislação aplicável, destacando decisões importantes dos Tribunais quanto as questões mais práticas.
1. ESCLARECIMENTO INICIAIS IMPRESCINDÍVEIS:
Iremos discorrer sobre o processo de cassação de mandato eletivo no âmbito do Poder Legislativo municipal, ou seja, a atribuição de julgar os atos do Chefe do Executivo e de seus próprios Membros (Deputado Federal, Estadual, Senador, Vereador), uma das funções típicas do Poder Legislativo.
Lembrando, contudo, que aqueles que possuem mandato eletivo ainda podem responder por atos contrários ao direito na esfera penal, civil e eleitoral. Porém, como dito acima, estes não serão objeto deste artigo.
Impende ressaltar, ainda, que o processo de cassação de mandato eletivo difere da Comissão Parlamentar de Inquérito – CPI, disciplinada no art. 58, §3º, CF/88 e pela lei n. 1579/52, bem como do processo disciplinar administrativo, fundamentado no poder disciplinar do Estado.
2. PONTO DE PARTIDA:
Ab intio, conjecturando que a Constituição Federal rege todo o ordenamento jurídico brasileiro, a análise do case deve partir do estudo do seu texto.
A CF/88, nos arts. 29, inciso XI cc 55, enumera as condutas que acarretam a perda do mandato eletivo de parlamentares, enquanto os arts. 85/86, regulamentados pela lei n. 1.079/1950, referem-se ao Presidente da República, o chamado “Impeachment”.
Mas e quanto ao Prefeito? As disposições encontram-se nos artigos 29, inciso XIV cc art. 28 e art. 29-A, §2º, todos da CF/88; já o art. 29-A faz referência ao Presidente da Câmara Municipal.
Com isso, nota-se que a CF/88 atribui a competência para disciplinar os crimes de responsabilidade e condutas de quebra de decoro parlamentar à legislação infraconstitucional.
3. QUAL LEI APLICAR AOS PROCESSOS DE CASSAÇÃO DE MANDATO ELETIVO?
Depende. A primeira coisa é identificar quem é o denunciado e a conduta que lhe está sendo imputada. Lembrando que a Câmara Municipal somente julga Prefeito e Vereador pelo cometimento de determinadas condutas legalmente descritas.
PREFEITO:
Em que pese a CF/88, arts. 29 cc 28, prevê que a Lei Orgânica do Município – LOM disporá sobre a perda de mandato do Prefeito, o art. 28 da CF/88 é norma de reprodução obrigatória e não é permitido a este ente federativo modificar ou ampliar os critérios constitucionais (ADI 336).
Isso significa que se a LOM criar condutas que ensejam a cassação do mandato eletivo do Prefeito para além das constitucionais, o dispositivo legal será inconstitucional, pois fere a Constituição Estadual, referindo-se a Constituição do Estado de São Paulo, arts. 144 cc art. 90.
Para mais, temos que entender o verbete da Súmula Vinculante n. 46, que tem a seguinte redação: “A definição de crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa privativa da União”.
Resumidamente, os crimes de responsabilidade, que são praticados por pessoas que ocupam determinados cargos públicos, se condenados, estarão sujeitos a sanções político-administrativas (perda do cargo e inabilitação para o exercício da função pública) e estão previstos na CF/88, art. 85 e lei 1.079/50 quanto ao Presidente da República; lei n. 1.079/50, para os Governadores; no Decreto-lei n. 201/67, para os Prefeitos.
Conclusão: entendeu o STF que os Estados-Membros e Municípios não podem legislar sobre crimes de responsabilidade e seu procedimento, pois se assim fizerem significa legislar sobre matéria de direito penal e processual penal, reservadas à União (CF/88, art. 22, inciso I e 85).
Então, caros leitores, se o procedimento seguir a LOM e esta estiver para além das previsões constitucionais, certamente aquele que se sentir prejudicado com o resultado do julgamento pela Câmara Municipal conseguirá êxito quanto a anulação do resultado no Poder Judiciário.
Dito isso, sendo o denunciado o Prefeito por crime de responsabilidade aplica-se o Decreto-lei 201/67. Logo falaremos dele, destacando as questões práticas.
3.2. VEREADOR:
Vamos voltar para a CF/88, art. 55. Desse dispositivo depreende-se que o Parlamentar perde o mandato, além dos casos previstos na CF/88, por quebra de decoro parlamentar previstos em Regimento Interno – RI (§1º).
Vejam que o art. 7º do Decreto-lei n. 201/67 estabelece que o procedimento da perda de mandato de vereador seguirá o rito do art. 5º, no que couber e se outro procedimento não for estabelecido pela lei local.
O Vereador perde o mandato por quebra de decoro parlamentar, além dos casos constitucionalmente previstos, pelo incurso nas condutas previstas na LOM ou no Regimento Interno da Câmara Municipal local.
Quebra de decoro parlamentar não é sinônimo de crime de responsabilidade. São coisas distintas. Estes são infrações político-administrativas, tipificadas em lei federal, figurando como sujeitos ativos autoridades que exercem poder de comando, de governo em instituições.
Dessa forma, os parlamentares, particularmente os vereadores, não são autores de infração político-administrativa, salvo quando também estiverem previstas como quebra de decoro parlamentar.
Concluindo. No caso de cassação de mandato de vereador, o procedimento a seguir será o previsto na LOM ou no RI da Câmara municipal. Excepcionalmente, na falta de previsão legal local, aplicará o art. 5º do Decreto-lei n. 201/67 (STF – Rcl: 43656 PR 0103921-85.2020.1.00.00000).
PROCESSO DE CASSAÇÃO DE MANDATO DE PREFEITO: QUESTÕES PRÁTICAS QUE ACARRETAM DÚVIDAS E AÇÕES JUDICIAIS:
DECRETO-LEI 201/67 – CASSAÇÃO DE MANDATO DE PREFEITO:
4.1.2. RECEBIMENTO DA DENÚNCIA:
Uma vez recebida a denúncia contra o Prefeito, deve o Presidente da Câmara se restringir à verificar a presença dos requisitos objetivos da peça acusatória, quais sejam, (1) subscrita por eleitor – cópia do título anexada na exordial, (2) indicação dos fatos, (3) indicação de provas e testemunhas, no máximo 10 para cada fato denunciado.
Superada essa fase, estando formalmente apresentada a denúncia, o Presidente da Câmara, na próxima sessão ordinária, imediatamente realizada após o protocolo da denúncia, deve inclui-la na ordem do dia para ser lida e votada pelo Plenário, sob pena de sofrer consequencias de ordem administrativa, criminal e civil.
A inclusão da denúncia na ordem do dia na sessão plenária não se trata de matéria interna corporis, mas regramento inserto no ordenamento jurídico, imperativo, não sendo um ato discricionário do Presidente da Câmara, passível de sindicabilidade pelo Poder Judiciário.
A apresentação de uma acusação contra pessoas que ocupam cargos públicos é uma forma de participação da sociedade na administração pública e constitui direito constitucional, art. 5º, inciso XXXIV, ‘a’, CF/88, competindo ao Plenário fazer juízo de valor quanto às acusações.
4.1.3. DA FORMAÇÃO DA COMISSÃO PROCESSANTE:
Decorre da disposição expressa no DL 201/67 que a comissão processante deve ser formada na mesma sessão que decidiu pelo recebimento de denúncia.
A lei em comento não discorrer como essa comissão deve ser formada, entretanto, o processo de cassação de mandato eletivo, embora político, não deve tramitar a margem do devido processo legal.
Disso pondera-se que a formação da comissão processante deve observar a representação partidária e para evitar direcionamento do processo, o mais aconselhável é optar pelo sorteio dos membros da comissão, dando transparência ao ato.
4.1.4. DA APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IMPARCIALIDADE NO PROCESSO DE CASSAÇÃO DE MANDATO:
Destaca-se que o juízo natural do processo de cassação de mandato é o Plenário, formado por todos os Vereadores, exceto se um deles for o denunciante.
O DL 201/67 deve ser lido ponderando que é anterior a CF/88 e ao Código de Processo Civil, sem, contudo, se apartar do direito fundamental ao devido processo legal, mas considerando se tratar de processo político-administrativo.
Segundo o art. 15 do CPC, na ausência de normas que regulem processos administrativos, as disposições deste Código lhes serão aplicadas supletiva e subsidiariamente. Entretanto, conforme decisão dos Tribunais, o CPC não deve ser aplicado no seu rigorismo, especialmente quanto a suspeição e impedimento dos julgadores.
As decisões proferidas pelas comissões processantes devem ser embasadas pela licitude e lisura, levando em conta que podem acarretar a cassação de mandato eletivo, retirando do cargo um cidadão eleito democraticamente através de um escrutínio, exercício da soberania popular.
Feitas essas ponderações e pela própria natureza do processo político que é conflituoso e representa embate de forças políticas antagônicas, o incidente de suspeição cabe estar fundamentado em provas que evidenciam que o vereador votante tem interesse pessoal na cassação do Prefeito, não justificando apenas as questões político-partidárias.
Quanto a participação do Presidente da Câmara na composição da comissão, normalmente o RI das Câmaras dispõe que é proibido a participação deste em Comissões.
O DL 201/67, art. 5º, inciso I diz que se o Presidente for o denunciante será impedido. Logo, entende-se que o Presidente da Câmara pode participar da comissão processante se não for o denunciante.
Essa questão gera insegurança visto que as decisões judicias ora pendem pela possibilidade, afastando totalmente a aplicação do RI, ora pendem pela impossibilidade embasando-se nos RI das Câmaras.
4.1.5. DA CONVOCAÇÃO DE SUPLENTES:
Conforme previsão no DL 201/67, convoca-se suplemente do vereador denunciante, impedido de votar. Quanto a essa disposição não há dúvidas.
Agora, quanto ao vereador declarado suspeito, surge a dúvida quanto a necessidade da convocação do seu suplente e as decisões judiciais não colaboram para uma resposta mais segura.
Há decisões contrárias à convocação do suplente quando o vereador impedido de votar é diverso do denunciante por ausência de previsão legal. Mas, sendo o vereador impedido o denunciante, a ausência de convocação gera nulidade do procedimento.
Particularmente, tendo em vista os casos de convocação de suplente previstos na CF/88, art. 56, §1º, para fins de justificar a despesas perante do Tribunal de Contas, é mais prudente convocar o suplente quando o impedimento do vereador comprometer o quórum de instalação da sessão e o quórum de votação.
4.1.6. DA INSTRUÇÃO PROCESSUAL:
PODER INVESTIGATIVO DA COMISSÃO PROCESSANTE:
Comparando as disposições do DL 201/67 e art. 58, §3º, assim como a lei que regulamenta a CPI, lei n. 1579/52, à comissão processante não foi conferido os poderes investigativos próprios das autoridades judiciais.
Aos membros da comissão processante competem determinar a notificação do denunciado para apresentar defesa prévia, as diligências que foram solicitadas pela acusação e pela defesa, respeitando a cláusula de reserva de jurisdição.
Quatro questões recorrentes surgem na instrução: (1) sigilo da audiência de oitiva de testemunha, (2) condução coercitiva de testemunha e do denunciado para o interrogatório, (3) providências quanto a ausência de constituição de advogado pelo denunciado.
Segundo já decidiu o STF, não cabe sigilo da audiência de testemunha por ausência de previsão no DL 201/67 (Rcl 31850).
Já a questão que envolve a condução coercitiva da testemunha, ponderando pela aplicação subsidiária do CPC aos processos administrativos, art. 455, §5º, e por trata-se de múnus publico a que não comparecer injustificadamente, desde que intimada, será conduzida coercitivamente e responderá pelas despesas do ato.
Mas será que a condução coercitiva poder ser feita por deliberação da comissão processante? Quem cumprirá a condução coercitiva, considerando que os Parlamentos Municipais não contam com polícia legislativa?
A saída para esse entrave é recorrer-se ao Judiciário requerendo a suspensão do processo e a condução coercitiva da testemunha, com fundamento na reserva de jurisdição e no dever de comparecimento da testemunha nos atos processuais, ainda que administrativos (HC 806.168).
No que diz respeito a condução coercitiva do denunciado, a Corte Constitucional já decidiu que não cabe condução coercitiva para participar do interrogatório, pois o direito a não autoincriminação abrange a faculdade de comparecer no ato.
Quanto a ausência do procurador constituído nos autos do processo de cassação de mandato eletivo e ausência deste no dia do julgamento perante o Plenário, não há óbice ao prosseguimento do processo.
Com supedâneo na súmula vinculante n. 05 que é aplicável aos procedimentos administrativos e cíveis, atentando-se que o direito constitucional de ir e vir não está ameaçado no processo de cassação de mandato eletivo, a presença de advogado não é obrigatória, embora assim seja a concessão da oportunidade de constituir um.
4.1.7. DO JULGAMENTO:
Em que pese o texto legal do DL 201/67, é salutar ressaltar o julgamento individualizado das condutas atribuídas ao Prefeito, evitando o julgamento em bloco.
Outro ponto importantíssimo é o prazo para conclusão do procedimento político-administrativo, art. 5º, inciso VII do DL 201/67.
O processo de cassação de mandato do Prefeito deve ser concluído impreterivelmente em até 90 dias a contar da notificação do prefeito para apresentar defesa prévia.
Não cabe a comissão processante suspender ou interromper o andamento do processo de cassação. Entretanto, este poderá ser suspenso por decisão judicial, caso venha a ser judicializado durante seu tramite.
LEI LOCAL – CASSAÇÃO DE MANDATO DE VEREADOR:
Segundo acima suscitado, havendo lei local dispondo sobre o procedimento de cassação de mandato eletivo por quebra de decoro parlamentar é esta que deve ser seguida.
Todavia, a competência legislativa municipal para dispor sobre condutas que ensejam quebra de decoro parlamentar e seu procedimento não é ilimitada, devendo ter deu fundamento de validade a Constituição Federal e Estadual.
Comumente a legislação local, quer a LOM e o RI, estão desatualizados e, por vezes, foram elaborados para atender interesses políticos do grupo que estava no poder na época da sua elaboração.
Essa realidade deve ser considerada e o procedimento deve ter uma leitura atrelada às normas fundamentais, sob pena de ser declaração nulo pelo Poder Judiciário e todo o trabalho da comissão processante se tornar inútil.
O que se nota é que na prática os envolvidos no processo de cassação de mandato eletivo de vereador fazem uma miscelânea de procedimentos.
Não se aplica a súmula vinculante 46 aos processos de cassação a mandato eletivo de vereador, conforme já decidiu o STF em várias oportunidades, como por exemplo na Rcl 43656 PR,com supedâneo nos arts. 55, inciso II da CF/88.
Os vereadores não são sujeitos ativos de crime de responsabilidade, podendo ter sua conduta investigada e punida pelas Casas Legislativas quando seu proceder for declarado incompatível com o decoro parlamentar, aplicando-se a lei local, excepcionalmente o DL 201/67, quando houver omissão legislativa na elaboração de normas municipais.
4.2.1. LEGITIMIDADE ATIVA NA REPRESENTAÇÃO CONTRA VEREADOR NA CÂMARA MUNICIPAL:
Essa questão é interessante dado que os RI e Código de Ética e Disciplina das Câmara Municipais por vezes amplia o rol de legitimados.
Consta no art. 55, §2º, CF/88, norma de reprodução obrigatória, que são legitimados para representar vereadores por quebra de decoro parlamentar a Mesa Diretora e Partido Político com representação legislativa.
Destaca-se o princípio ou regra da simetria, que é construção pretoriana tendente a garantir, quanto aos aspectos reputados substanciais, homogeneidade na disciplina normativa da separação, independência e harmonia dos poderes, nos três planos federativos (CF/88, art. 25; ADCT, art. 11).
Portanto, não tem legitimidade ativa no processo de cassação de mandato eletivo de vereador por quebra de decoro parlamentar cidadão.
CONCLUSÃO
Este artigo procurou abordar alguns pontos práticos e relevantes, sem esgotar o assunto, no processo de cassação de mandato, com intuito de distinguir as situações que envolvam prefeito e vereador, a base legal para cada procedimento a depender do denunciado dado o grau de importância dessas situações que podem ocorrer no âmbito do Legislativo Municipal.
Evidencia-se que a despeito da base legal do processo de cassação de mandato eletivo, para Prefeito, DL 201/67, para Vereador, lei local. Todavia, a fonte para a validade dos atos procedimentais sempre deve ser a Constituição Federal e Estadual, o devido processo legal.
Autora: Juliana Amaro da Silva
Cofundadora da Effius; Advogada (OAB/SP n. 190241), Procuradora do Legislativo Municipal, especialista em Direito Administrativo e Econômico, Direito Tributário, Assessoria Pública e MBA em Gestão Pública.
